碳市场首次扩围“在路上”，引入有偿分配发挥碳定价功能

21世纪经济报道记者 李德尚玉 南方财经全媒体集团记者 卢陶然 北京报道 全国碳排放权交易市场启动两年半以来，生态环境部明确表示争取尽快实现我国碳排放权交易市场的首次扩围。

“生态环境部正在积极推动，争取尽快实现我国碳排放权交易市场的首次扩围”，在国务院新闻办2月26日举行的国务院政策例行吹风会上，生态环境部副部长赵英民介绍《碳排放权交易管理暂行条例》情况时表示要“着力扩大行业覆盖范围”，并介绍目前八大行业的碳排放核算报告核查工作已经开展，扩围相关的技术文件起草工作已经基本完成。

碳排放权交易是通过市场机制控制和减少二氧化碳等温室气体排放、助力积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要政策工具。建设统一的全国碳市场，是推动我国经济社会绿色化、低碳化发展的重大制度创新。

全国碳排放权交易市场于2021年7月正式开市，目前已经顺利完成了两个履约周期。赵英民介绍，第一个履约周期是2019—2020年，第二个履约周期是2021年—2022年。目前看，实现了预期的建设目标。目前，全国碳排放权交易市场覆盖年二氧化碳排放量约51亿吨，纳入重点排放单位2257家，成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。

首部气候变化领域法规5月施行

日前，《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）公布，并明确自今年5月1日起施行。《条例》是我国应对气候变化领域的第一部专门的法规，首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度，具有里程碑意义。

赵英民表示，《条例》重点就明确体制机制、规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等诸多方面作出了明确规定，着力增强针对性、实效性，有力有效震慑违法行为。

多名接受21世纪经济报道采访的业内人士认为，此前我国还没有关于碳排放权交易管理的法律、行政法规，《条例》这个专门行政法规的出台是众盼所归，有利于规范交易活动、保障数据质量。可以预见，随着《条例》的正式实施，我国碳市场将迎来创新发展的巨大机遇，交易规则将更为完整清晰，交易主体将更为广泛多元，交易产品将更为丰富多样，交易方式将更为灵活便捷，风险控制将更为全面有效，信息披露将更为公开透明，市场运行将更有活力。

其中最受业内关注的是，《条例》对未履约企业处5倍-10倍罚款，处罚力度加大有助于提升市场有效性。此外，民航将被纳入重点排放单位引起重大关注，《条例》明确了国家主管部门对民用航空等行业温室气体排放的管控，同时也为将来如何参与国际航空行业碳减排打下了基础。

上述会议上，司法部立法四局局长张要波表示，《条例》在制定时，重在构建碳排放权交易管理的框架性制度，为碳市场的运行提供基本的遵循，确保规范有序，同时在相关制度设计上保持必要的弹性，为今后的探索发展留出足够的空间。

张要波说，碳排放数据真实性是碳市场政策功能是否能够发挥、市场能否健康运行的关键和前提，《条例》把有效防范和惩处碳排放数据造假行为作为重要内容，从强化重点排放单位主体责任、加强对技术服务机构监管、强化监督检查、加大处罚力度四个方面，着力完善制度机制。

扩大碳市场行业覆盖范围

“中国的碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等重点行业，这八个行业占到了我国家二氧化碳排放的75%左右，这些重点行业工业化程度高，有一定的人才、技术、管理基础，更容易实现对碳排放的量化控制管理和影响含碳产品和服务的价格。”赵英民指出。

关于扩围工作，赵英民介绍，目前生态环境部已经开展了两项工作：

一是生态环境部每年在全国范围内对上述重点行业组织开展了年度的碳排放核算报告核查工作，除了电力行业之外，其他7个行业虽然没有纳入配额管控，但是其碳排放核算报告核查工作已经开展起来。

二是开展扩围的专项研究。对重点行业的配额分配方法、核算报告方法、核算要求指南、扩围实施路径等，开展了专题研究评估论证，相关的技术文件起草工作已经基本完成，生态环境部正在积极推动，争取尽快实现我国碳排放权交易市场的首次扩围。

除了着力扩大行业覆盖范围之外，值得注意的是，《条例》还对丰富交易主体和产品作出规定。目前全国碳排放权交易市场只是对二氧化碳一种温室气体纳入了管控，行业范围还仅仅是发电行业，虽然这个行业排放量很大。交易产品只是碳排放配额现货。《条例》规定，碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，由国务院生态环境主管部门会同有关部门根据国家温室气体排放控制的目标研究提出，报国务院批准后实施。碳排放权交易产品包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品。

上海环境能源交易所董事长赖晓明表示，《条例》在免费分配的基础上引入了有偿分配。明确了全国碳市场配额分配思路和方向，配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费分配和有偿分配相结合的方式。一方面，以免费分配为主是全国碳市场的核心分配思路。另一方面，全国碳市场未来将逐步引入有偿分配。有偿分配机制的引入可以进一步增强企业“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，通过有偿分配形成的一级市场可以提供最基本的流动性和履约保障，同时一级市场的价格也可以对二级市场形成参考和联动，进一步发挥碳定价功能。

随着《条例》出台，多名接受21世纪经济报道采访的业内人士也普遍认为，碳配额的资产属性应该如何定义有了较为明确的法律依据，这也使金融机构开发碳金融产品的行为更加有法可依。

CCER项目需要满足三个条件

全国温室气体自愿减排交易市场（CCER）是基于全国碳排放权交易市场之后，我国推出的又一个助力实现“双碳”目标的重要政策工具。两个工具都是通过市场机制控制和减少温室气体排放，两者共同构成了我国的碳市场体系。

赵英民介绍，自愿减排项目需要满足三个条件，一是额外性，二是真实性，三是唯一性。赵英民指出，额外性是自愿减排交易市场的一个特点，体现在可交易的减排量必须是人为活动产生的，而且是为减排作出了额外的努力。

“举例来说，原始森林、海洋吸收二氧化碳，是有碳汇的，但这样的碳汇不是额外人为努力而产生的，所以就不能开发为自愿减排项目的产品。另外，已经达到市场平均盈利水平的项目也不具有额外性。”赵英民进一步表示，比如我国一些可再生能源投资本身已经实现商业盈利了，出于市场资本逐利的目的产生的减排量，就属于非额外性的——必须是在商业上不具有可行性，或者在同行业碳减排基准线之下时，必须通过自愿减排市场获取收益才能使得这个项目有效运行，实现减排目标，这才体现它的额外性。

此外，在碳核算时要符合保守性的原则。核算项目对于温室气体的减排或吸收，在选择参数时是一个范围，此时要符合保守性原则，确保核算的碳减排量不被高估。（实习生周洲对本文亦有贡献）